PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS DEL PRESUPUESTO 2025

El presupuesto público es una herramienta fundamental de planificación y gestión financiera del Estado, a través de la cual se asignan y distribuyen los recursos para el cumplimiento de las funciones gubernamentales. Su objetivo principal es garantizar el financiamiento de bienes y servicios públicos esenciales, promoviendo el desarrollo económico y social. Además, constituye un instrumento clave de política fiscal, permitiendo al gobierno orientar la inversión, el gasto social y el equilibrio macroeconómico del país.

La gestión del presupuesto público representa uno de los principales instrumentos de política económica y social para cualquier nación. Su formulación y ejecución reflejan las prioridades del Estado en materia de educación, salud, infraestructura y otros sectores estratégicos.

La literatura sobre gestión presupuestaria pública enfatiza la importancia de la eficiencia en la asignación de recursos y la descentralización fiscal. Según Bahl y Bird (2018), la descentralización fiscal puede mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos cuando se implementa adecuadamente. Por su parte, Dabla-Norris et al. (2010), destaca que la transparencia presupuestaria y la participación ciudadana son elementos clave para una gestión fiscal efectiva.

Este artículo analiza la Ley de Presupuesto del Sector Público peruano para 2025, enfocándose en sus prioridades y distribución de recursos. El presupuesto asciende a S/ 251,801 millones, un 4.6% más que en 2024, con énfasis en descentralización y desarrollo social. El estudio compara la asignación sectorial y territorial del gasto con años anteriores, evaluando su impacto económico y social.

Estructura y Composición del Presupuesto por nivel de gobierno

El presupuesto 2025 presenta un incremento del 4.6% respecto al año anterior, alcanzando los 251,801 millones de soles. Al analizar la proporción del presupuesto total, se observa que el Gobierno Nacional (GN) concentra la mayor parte de los recursos con un 64.3%, seguido por los Gobiernos Regionales (GR) con 21.6% y los Gobiernos Locales (GL) con 14.0%.

Esta distribución se explica principalmente por las amplias funciones que asume el Gobierno Nacional, incluyendo el pago de personal, servicios generales y programas como ‘Reducción del Costo, Tiempo e Inseguridad en el Sistema de Transporte’, que busca optimizar la eficiencia y seguridad del transporte en el país, así como en sectores clave como infraestructura, defensa y seguridad, entre otros.

En contraste, los gobiernos regionales cuentan con autonomía en la asignación de recursos para sectores como salud y educación, una característica presente en el modelo de descentralización. Sin embargo, para evaluar si el presupuesto 2025 refuerza este enfoque, sería necesario analizar si ha habido un incremento significativo en los recursos destinados a estos sectores dentro de los gobiernos regionales. Este enfoque busca consolidar la autonomía fiscal a nivel territorial, permitiendo a las autoridades regionales y locales una mayor capacidad de decisión sobre las necesidades de sus respectivas poblaciones. 

El gráfico 1 presenta el crecimiento del gasto en tres niveles (Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local) entre los años 2024 y 2025, evidenciando un crecimiento en cada una de ellos. El crecimiento en el presupuesto también beneficia a los tres niveles de gobierno. 

A pesar de que el presupuesto para todos los niveles de gobierno experimentan un crecimiento, el aumento es más pronunciado en el Gobierno Nacional (5.7%), mientras que los Gobiernos Regionales y Locales crecen a un ritmo menor (3.2% y 1.7%, respectivamente).

A nivel nacional, se observa un aumento en la financiación de proyectos de infraestructura. Entre ellos, la Construcción de la Línea 2 y Ramal Av. Faucett-Gambetta del Metro de Lima y Callao, a cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, con una inversión de 1,191 millones de soles, busca reducir los tiempos de viaje, mejorar la seguridad y minimizar el impacto ambiental del transporte. Asimismo, el Mejoramiento y Ampliación del Servicio de Protección ante Inundaciones en la Quebrada Huaycoloro, gestionado por la Autoridad Nacional de Infraestructura, cuenta con una inversión de 479.97 millones de soles para mitigar riesgos de desastres en zonas vulnerables. Estos proyectos reflejan la apuesta del gobierno por mejorar la movilidad urbana y fortalecer la resiliencia ante desastres naturales. 

Mientras tanto, los aumentos en los presupuestos de los gobiernos regionales y locales reflejan una clara priorización en inversión pública y gasto social. En el ámbito regional, destacan proyectos como la Construcción, Operación y Mantenimiento del Túnel Trasandino y la Primera Etapa de la Presa Limón, ejecutado por el Gobierno Regional de Lambayeque, con una inversión de 184.88 millones de soles para mejorar la gestión de recursos hídricos, y el Mejoramiento de la Carretera Departamental PI-100 y PI-115, a cargo del Gobierno Regional de Piura, con una inversión de 124.37 millones de soles para optimizar la conectividad vial.

En cuanto al gasto social, el 39% se destina a Personal y Obligaciones Sociales, lo que evidencia el peso de la planilla pública en los presupuestos regionales y locales en diversos sectores económicos.

En general, en el presupuesto del presente año se encuentran incrementos del 9.2% en los recursos destinados a los gobiernos regionales y del 10.6% en los destinados a los gobiernos locales, principalmente en gasto de inversión. Estos recursos están orientados a la construcción de infraestructura básica y el mejoramiento de servicios públicos importantes, como salud y educación, con el objetivo de reducir brechas sociales. Asimismo, la inversión en el presupuesto está enfocada en mejorar la seguridad ciudadana, el transporte, la lucha contra la delincuencia, y la atención a salud, con énfasis en hospitales, centros de atención, la lucha contra el cáncer, salud mental y anemia. Además, se contempla una mayor inversión en la infraestructura educativa, aumento salarial para los docentes, y más oportunidades de becas y créditos educativos para la población estudiantil. 

Prioridades Sectoriales

El gráfico 2 muestra la distribución del presupuesto asignado a distintos sectores, evidenciando que Educación recibe la mayor asignación con 48.4 mil millones de soles, reflejando su prioridad en la agenda pública. Le siguen Planeamiento (32.0 mil millones de soles) y Salud (30.6 mil millones de soles), sectores fundamentales para el desarrollo del país. Además, otras funciones del presupuesto incluyen áreas como orden público, previsión y protección social, justicia, agropecuaria, defensa y seguridad nacional, saneamiento, ambiente, vivienda y desarrollo urbano, cultura y deporte, comunicaciones, el poder legislativo, energía, relaciones exteriores, trabajo, turismo, comercio, pesca, industria y minería. En conjunto, estas funciones representan un total de 90.33 mil millones de soles.

Otros rubros con asignaciones significativas incluyen Deuda Pública (27.2 mil millones de soles), lo que indica compromisos financieros importantes, y Transporte (23.1), resaltando inversiones en infraestructura. La seguridad también es un área prioritaria con Orden Público y Seguridad (16.3) y Defensa y Seguridad Nacional (6.7).

En contraste, sectores como Industria (0.31 mil millones de soles) y Minería (0.21 mil millones de soles) reciben los menores presupuestos, lo que podría reflejar una menor intervención estatal en estos ámbitos. Áreas como Trabajo (0.95 mil millones de soles) y Turismo (0.72 mil millones de soles) también cuentan con presupuestos reducidos en comparación con otras funciones.

Este análisis sugiere un enfoque en educación, salud y planeamiento, junto con compromisos financieros y de infraestructura, mientras que sectores productivos reciben menor financiamiento.

Prioridades por tipo de gasto

El gráfico 3 muestra la distribución de gasto por genérica, donde se prioriza el gasto corriente que está enfocado en pago de personal, pensiones, bienes y servicios; en estas categorías de gasto se muestran patrones significativos que merecen un análisis detallado.

En los tres niveles de gobierno, el gasto corriente representa la principal prioridad presupuestaria, destacando el pago de personal público, cuyo costo ha aumentado en los últimos años, principalmente debido al incremento en salarios. Este patrón es más pronunciado en el Gobierno Nacional, donde gran parte del gasto corriente se destina a personal, en concordancia con sus competencias en la administración de servicios esenciales como educación y salud. Esto refleja, además, una centralización del pago de personal, lo que puede limitar la autonomía financiera de los gobiernos subnacionales.

A nivel nacional, además de la planilla pública, el servicio de la deuda pública representa una carga financiera significativa, con 26.8 mil millones de soles asignados, lo que podría restringir la capacidad de inversión en el futuro. En contraste, los gobiernos locales muestran una mayor flexibilidad presupuestaria, con una distribución más equilibrada entre gasto corriente e inversión, destacando la adquisición de activos no financieros (15.22 mil millones de soles) como una de sus principales partidas. En conjunto, la estructura del gasto revela una tendencia donde el crecimiento del presupuesto está fuertemente condicionado por la sostenibilidad de la administración pública, limitando los recursos disponibles para inversión en infraestructura y desarrollo.

Esta estructura presupuestaria revela varios aspectos críticos del sistema fiscal peruano:

1. Si bien el presupuesto del 2025, incrementa los recursos de los gobiernos subnacionales, tratando de avanzar con la descentralización, sigue siendo a paso lento, ya que aun la distribución sigue concentrada en el gobierno nacional

2. Un peso significativo del gasto en personal en todos los niveles de gobierno, especialmente en el nacional y regional.

3. Una concentración del manejo de la deuda pública a nivel nacional, lo que, si bien limita la autonomía financiera de los gobiernos subnacionales, puede resultar conveniente debido a que el Gobierno Nacional accede a mejores condiciones de financiamiento, con tasas de interés más bajas y mayor capacidad técnica para la gestión de deuda.

4. Una tendencia hacia la inversión en infraestructura más pronunciada en los gobiernos locales, posiblemente reflejando su rol más directo en el desarrollo de sus jurisdicciones.

Esta configuración presupuestaria resalta la importancia de seguir fortaleciendo la descentralización fiscal con un enfoque en mejorar la asignación y ejecución eficiente de los recursos, particularmente en sectores clave como salud y educación. Asimismo, resulta fundamental mantener un manejo prudente de la deuda pública y optimizar el gasto en personal para garantizar la sostenibilidad fiscal.

La estructura actual, si bien permite un control centralizado de las principales variables fiscales, podría beneficiarse de una mayor autonomía fiscal a nivel subnacional, siempre que se mantengan mecanismos adecuados de control y responsabilidad fiscal.

En conclusión, el Presupuesto 2025 muestra un crecimiento moderado y, aunque la mayor parte del gasto sigue concentrándose en el Gobierno Nacional, se observa un avance lento en el proceso de descentralización. Sin embargo, persisten retos en la equidad de la distribución de recursos entre niveles de gobierno y regiones. La alta concentración del gasto en remuneraciones y deuda podría restringir la capacidad de inversión en sectores productivos y nuevas políticas de desarrollo. Para optimizar el impacto del presupuesto, sería recomendable fortalecer mecanismos de descentralización efectiva, como la asignación de recursos basada en indicadores de desempeño y necesidades territoriales. Además, la mejora en la gestión de los recursos a nivel regional y local es clave, ya que en muchos casos las municipalidades y gobiernos regionales enfrentan dificultades en la ejecución del presupuesto, con tasas de ejecución que en algunos casos no superan el 40% del presupuesto asignado.

Referencias

• Bahl, R., & Bird, R. M. (2018). "Fiscal Decentralization and Local Finance in Developing Countries". Edward Elgar Publishing.

• Clements, B. J., Faircloth, C., & Verhoeven, M. (2007). Public expenditure in Latin America: Trends and key policy issues (Working Paper No. 2007/021). International Monetary Fund. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2009/06/30/Public-Expenditure-in-Latin-America-Trends-and-Key-Policy-Issues-22513

• Dabla-Norris, E., Allen, R., Zanna, L.-F., Prakash, T., Kvintradze, E., Lledo, V., Yackovlev, I., & Gollwitzer, S. (2010). Budget institutions and fiscal performance in low-income countries (IMF Working Paper No. WP/10/80). International Monetary Fund. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Budget-Institutions-and-Fiscal-Performance-in-Low-Income-Countries-22894

• Morón, E., Cuba, E., Cornejo, E., Jiménez, F., Kapsoli, J., Portocarrero, J., Rabanal, J. P., Valderrama, J., & Mendoza, W. (2006). Desafíos de la política fiscal en el Perú. Diagnóstico y Propuesta 27. Consorcio de Investigación Económica y Social. https://cies.org.pe/publicaciones/desafios-de-la-politica-fiscal-en-el-peru/ 

• Congreso de la República del Perú. (2024). Ley N.º 32185 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2025. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/7357350/6278077-ley_n_32185-leydeppto2025.pdf?v=1733957374

• Mendoza, W., & Anastacio, Y. (2021). " La historia fiscal del Perú: 1980-2020. Colapso, estabilización, consolidación y el golpe de la COVID-19". https://departamento-economia.pucp.edu.pe/libros/la-historia-fiscal-del-peru-1980-2020-colapso-estabilizacion-consolidacion-y-el-golpe-de-la-covid-19

• Ministerio de Economía y Finanzas del Perú. (2024). Guía de la Ley de Presupuesto 2025. https://www.mef.gob.pe/guia-presupuesto-publico-2025/Guia_Ley_Presupuesto_2025.pdf