Reactivar sin endeudar: capturar el valor residual de las APP

En el mensaje del 28 de julio de 2025, la presidenta del Perú anunció la adjudicación de 30 proyectos APP por más de US$ 8,200 millones y la suscripción de cuatro adendas estratégicas en transporte, gas natural y salud que sumarán alrededor de US$ 2,500 millones (Gestión, 2025). Este impulso ocurre en un contexto de restricción fiscal y brechas de infraestructura: el déficit fiscal alcanzó 3.5% del PBI en 2024 y, aunque el Ministerio de Economía y Finanzas [MEF] (2025) proyecta reducirlo a 2.2% en 2025, el espacio para inversión pública sigue siendo limitado. Al mismo tiempo, la brecha de infraestructura en el país se estima en cerca de US$ 110 mil millones en un horizonte de 20 años (MEF, 2025). En este escenario, aprovechar el valor residual[1] de las APP próximas a vencer surge como una alternativa para obtener recursos sin incrementar deuda, movilizando capital privado hacia nuevos proyectos y contribuyendo al cierre de brechas con prudencia fiscal. 

Como se aprecia en las adjudicaciones por sector durante los últimos años, estas se concentran en transportes y electricidad, lo que revela tanto el peso estratégico de estas áreas como la necesidad de diversificar las inversiones hacia otros sectores con mayores brechas. Así, el objetivo de este artículo es mostrar cómo aprovechar el valor residual de las APP puede ayudar a financiar infraestructura sin aumentar la deuda pública.

¿Qué es el valor residual y por qué importa?

Se denomina valor residual al valor económico que conserva la infraestructura al término de su contrato y que el Estado podría capturar si la concesión se volviera a licitar. En la literatura, este concepto se asocia a la titularidad sobre la infraestructura una vez vencida la concesión, cuya asignación al Estado reduce riesgos de fracaso y asegura que los beneficios de largo plazo retornen al sector público (Mansaray, Coleman, Ataullah & Sirichand, 2021). Este concepto es especialmente relevante en las APP autosostenibles, que se financian con ingresos propios, como peajes o tarifas, y no con subsidios estatales. Por ejemplo, una carretera de peaje que mantiene un alto flujo vehicular al terminar el contrato sigue generando ingresos significativos, por lo que su valor residual puede ser elevado. Capturarlo permitiría al Estado obtener recursos importantes sin incrementar deuda, destinándolos a nuevos proyectos de infraestructura. 

Sin embargo, cuando no se aprovecha, el beneficio queda en manos del concesionario saliente. Tal como reconoce ProInversión (2025), varias concesiones cercanas a su vencimiento se han ampliado mediante adendas, en algunos casos sin un proceso de competencia que asegure la captura plena del valor residual para el Estado. Ello ocurre porque las adendas suelen ser más rápidas de negociar y políticamente menos costosas que organizar una nueva licitación, aunque impliquen sacrificar ingresos públicos. En consecuencia, este mecanismo puede significar ceder al operador privado una parte sustancial de los beneficios de largo plazo.

Casos actuales en Perú

Existen casos concretos en el Perú que ilustran el valor residual, y uno de ellos es el Terminal Portuario de Matarani (Arequipa). Este fue otorgado en concesión en 1999, y ha llegado a su límite original de 30 años, por lo que el Gobierno decidió ampliar la concesión por 30 años adicionales mediante una adenda (MTC, 2025). Dicha ampliación compromete un adelanto de inversiones por US$ 700 millones para expandir y modernizar el puerto, y generaría un pago adicional al Estado de US$ 356 millones por la prórroga del contrato (PROINVERSIÓN, 2025). La justificación de parte del MTC y PROINVERSIÓN es que esta fórmula asegura la continuidad operativa y la rápida ejecución de mejoras sin requerir financiamiento público, dado que es un proyecto autosostenible. Algunos especialistas advierten que la adenda pudo implicar una pérdida parcial del valor residual para el Estado, ya que se negoció de manera directa con el concesionario vigente, sin un proceso adicional que permitiera revelar el verdadero valor de mercado del activo (Gestión, 2025). 

Otro ejemplo relevante es el de la Red Vial N.° 5 (Ancón–Huacho–Pativilca), el cual es un tramo de la Panamericana Norte concesionado en 2003, es altamente transitado y, por lo tanto, es autosostenible y rentable. A pesar de ello, esta APP va caducar en 3 años y aún no se ha convocado a nueva licitación ni definido públicamente el plan para su continuidad. Respecto al valor residual, la infraestructura ya está construida y generó una utilidad de S/ 59.4 millones de soles, por lo que en un concurso para un segundo periodo concesionado podría atraer ofertas importantes en favor del Estado. En el caso de extender la adenda sin competencia, el escenario se parece a un juego en el que solo participa el concesionario actual: este aprovecha su posición para quedarse con la mayor parte del valor residual, mientras que el Estado pierde la oportunidad de obtener mejores ingresos que surgirían si hubiera una licitación abierta con varios postores (Engel, Fischer & Galetovic, 2014).

Estos no son los únicos casos, en total, 38 concesiones APP vencerán entre 2026 y 2038, con una inversión histórica de US$ 5,800 millones, lo que equivale a 1.4 veces la inversión pública anual del Gobierno nacional en 2024 y representa un tercio de todas las APP vigentes (Gestión, 2025). Entre estas concesiones se incluyen puertos, aeropuertos y corredores viales, los cuales si no tienen una estrategia adecuada, el Estado corre el peligro de desaprovechar recursos del valor residual acumulado en estas infraestructuras.

Mecanismos para capturar el valor residual

A continuación se presentan tres ejemplos de estrategias principales para que el Estado capture el valor residual al término de una APP, evitando recurrir a endeudamiento convencional y facilitando financiamiento para nueva infraestructura:

1. Re-licitación competitiva del activo: Consiste en convocar una licitación abierta al vencimiento del contrato para que distintos postores compitan por la concesión, asegurando que el Estado capture el valor de mercado del activo (Engel, Fischer, & Galetovic, 2014). Los postores compiten ofreciendo un pago por el derecho a explotar el activo ya operativo, asegurando que el Estado reciba el mejor valor de mercado. Esta práctica permite convertir la infraestructura existente en recursos inmediatos: el canon o pago ofertado por el nuevo concesionario refleja el valor económico remanente. Un ejemplo es la Ruta del Sol en Colombia, relici­tada en el marco del programa 4G, donde el Estado atrajo múltiples postores y logró buenos compromisos de inversión, capturando así el valor residual en beneficio público (Perdomo, 2016).

2. Negociación con el concesionario actual exigiendo un pago proporcional al valor residual: Consiste en pactar una extensión del plazo solo si el operador paga al Estado una suma acorde al valor residual, además de compromisos adicionales de inversión (Guasch, Laffont, & Straub, 2008). De este modo se captura una proporción importante del valor residual en favor del erario, reconociendo que al final del contrato original el concesionario ya recuperó su inversión inicial y utilidades esperadas. En la práctica internacional, algunas renegociaciones de concesiones han incluido pagos únicos o aumentos de canon significativos para el Estado a cambio de la prolongación del contrato. Un ejemplo exitoso es Chile, donde la renegociación de la Autopista del Sol (Ruta 78) incluyó pagos únicos al Estado y compromisos de inversión en obras adicionales a cambio de extender el contrato, lo que permitió capturar parte del valor residual en beneficio público (Engel, Fischer, & Galetovic, 2014). En el Perú, un ejemplo parcial de esta estrategia fue la adenda del Puerto de Matarani (2025), donde la concesión se extendió por 30 años a cambio de nuevas inversiones. Si bien refleja la idea de vincular la prórroga con compromisos adicionales, los análisis señalan que los pagos directos al Estado fueron limitados frente al valor residual del activo, lo que evidencia la necesidad de mecanismos más competitivos y transparentes (ProInversión, 2025).

3. Reciclaje de activos: emisión de bonos respaldados en los flujos futuros del proyecto (modelo chileno): Consiste en emitir bonos respaldados por los flujos futuros del proyecto para obtener capital inmediato, usando como garantía el valor residual estimado (Engel, Fischer, & Galetovic, 2010). En la práctica, se calcula el valor que tendría la relicitación de la obra y se colocan bonos “bullet” (de pago único al vencimiento) por ese monto, cuyo repago provendrá del ingreso que genere adjudicar nuevamente la concesión en el futuro. Esta modalidad se suele aplicar en Chile y permite adelantar recursos sin enajenar el activo: el Estado recibe hoy capital fresco que será devuelto cuando se concrete la nueva licitación años después. 

Impacto fiscal 

De acuerdo con el Government Finance Statistics Manual 2014 del FMI y las guías de Eurostat [European System of Accounts 2010 (ESA 2010) y el Manual on Government Deficit and Debt (MGDD)], el valor residual de una APP debe registrarse como capital público cuando el Estado retiene el riesgo residual [2] y el activo revierte a su patrimonio, aun si fue financiado por un privado. Extender una concesión sin cobrar ese valor equivale a una transferencia de capital o subsidio al concesionario, que debería reflejarse como gasto de capital. Adicionalmente, cuando el activo retorna al Estado a un precio nominal, este debe incorporarse al balance gubernamental como inversión pública financiada por privado, garantizando transparencia fiscal y evitando que se subestimen el déficit y la deuda reales (IMF, 2014; Eurostat, 2016). Por lo tanto, el reconocimiento contable del valor residual no solo es una exigencia técnica, sino también una herramienta para resguardar la riqueza pública y optimizar la gestión fiscal.

Conclusión y recomendaciones

El valor residual de las APP no es solo un tecnicismo financiero: es un patrimonio público que, bien gestionado, puede transformarse en recursos frescos para cerrar brechas sin aumentar deuda. Sin embargo, en el Perú predominan las adendas que prorrogan concesiones con pagos reducidos, lo que refleja problemas de incentivos y capacidad institucional. Para revertir esta situación, es necesario planificar con anticipación el fin de las concesiones, optando por estrategias como la relicitación competitiva o el cobro proporcional por extensiones, y fortalecer la transparencia mediante balances completos del sector público que incluyan activos de infraestructura y sus riesgos. Asimismo, resulta clave que las reglas fiscales reconozcan estas operaciones como inversión financiada con activos públicos existentes, registrando el valor residual como aporte en especie del Estado. Esto permitiría destinar dichos recursos al cierre de brechas de infraestructura, protegiendo la riqueza pública y mejorando la rendición de cuentas.

[1]  Valor residual se refiere al valor económico que conserva la infraestructura al finalizar la concesión y que el Estado podría obtener si la obra se relicitara nuevamente; refleja la riqueza remanente en activos autosostenibles como carreteras, puertos o aeropuertos.

[2] Riesgo residual en una APP se refiere al conjunto de riesgos (de demanda, operación, mantenimiento o valor final del activo) que permanecen al final del contrato y que determinan quién asume las pérdidas o beneficios si los ingresos o costos difieren de lo previsto. Cuando el Estado retiene este riesgo, se considera que el activo forma parte de su patrimonio económico.

Referencias

• APOYO & Asociados. (2025). Red Vial N.º 5: Dic. 2024 – Mar. 2025. Recuperado de https://www.aai.com.pe/wp-content/uploads/2025/05/Red-Vial-5-Dic-24-Mar-25.pdf

• Engel, E., Fischer, R., & Galetovic, A. (2014). The economics of public-private partnerships: A basic guide. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9781107337792

• Engel, E., Fischer, R., & Galetovic, A. (2010). The Chilean infrastructure concession system: Evaluation, lessons and prospects for the future (Policy Research Working Paper No. 5316). World Bank. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/765381468018840662/the-chilean-infrastructure-concession-system-evaluation-lessons-and-prospects-for-the-future

• Eurostat. (2016). Manual on government deficit and debt: Implementation of ESA 2010 (MGDD) (2016 edition). Publications Office of the European Union. https://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology 

• Gestión. (2025a). Entre 30 proyectos APP y cuatro adendas: Planes del Perú para impulsar obras con sector privado, según discurso de Dina Boluarte ante el Congreso. Recuperado de https://gestion.pe/economia/entre-30-proyectos-app-y-cuatro-adendas-planes-del-peru-para-impulsar-obras-con-sector-privado-segun-discurso-de-dina-boluarte-ante-el-congreso-noticia

• Gestión. (2025b). Proyectos APP en Perú: Será complejo alcanzar ritmo de 40 adjudicaciones por año, según José Luis Guasch, experto en Asociaciones Público–Privadas. Recuperado de https://gestion.pe/economia/proyectos-app-en-peru-sera-complejo-alcanzar-ritmo-de-40-adjudicaciones-por-ano-segun-jose-luis-guasch-experto-en-asociaciones-publico-privadas-noticia/?ref=gesr

• Guasch, J. L., Laffont, J. J., & Straub, S. (2008). Renegotiation of concession contracts in Latin America. International Journal of Industrial Organization, 26(2), 421–442. https://doi.org/10.1016/j.ijindorg.2007.05.003

• International Monetary Fund. (2014). Government finance statistics manual 2014. International Monetary Fund. https://www.imf.org/external/Pubs/FT/GFS/Manual/2014/gfsfinal.pdf 

• Mansaray, A., Coleman, S., Ataullah, A., & Sirichand, K. (2021). Residual government ownership in public-private partnership projects. Journal of Government and Economics, 4, 100018. https://doi.org/10.1016/j.jge.2021.100018

• Ministerio de Economía y Finanzas [MEF]. (2025a). Perú trabaja para contar con un déficit fiscal por debajo del 2.2% del PBI en 2025. Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/mef/noticias/1216769-mef-peru-trabaja-para-contar-con-un-deficit-fiscal-por-debajo-del-2-2-del-pbi-en-2025

• Ministerio de Economía y Finanzas [MEF]. (2025b). Ministro de Economía y Finanzas José Arista destaca capacidad de Asociaciones Público–Privada para cerrar brecha de infraestructura. Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/mef/noticias/1087340-ministro-de-economia-y-finanzas-jose-arista-destaca-capacidad-de-asociaciones-publico-privada-para-cerrar-brecha-de-infraestructura

• Ministerio de Transportes y Comunicaciones [MTC]. (2025). Proyecto de adenda N.º 5 al contrato de concesión para la construcción, conservación y explotación del Terminal Portuario de Matarani. Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/mtc/informes-publicaciones/6668735-proyecto-de-adenda-n-5-al-contrato-de-concesion-para-la-construccion-conservacion-y-explotacion-del-terminal-portuario-de-matarani

• Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público [OSITRAN]. (2025). Informe de desempeño Red Vial N.° 5 – Año 2024. OSITRAN. https://www.ositran.gob.pe/anterior/wp-content/uploads/2025/07/id-2024-rv5.pdf

• Perdomo, J. (2016). Public-private partnerships in Colombia: Lessons learned and the way forward. Inter-American Development Bank. https://publications.iadb.org/en/public-private-partnerships-colombia-lessons-learned-and-way-forward

• ProInversión. (2025). Ampliación de concesión del puerto de Matarani: un modelo autosostenible. Recuperado de https://www.investinperu.pe/es/pi/detail-news/ampliacion-de-concesion-del-puerto-de-matarani-ge#:~:text=Un%20modelo%20autosostenible